W okresie PRL-u dążeniem rządzących było ukrywanie sytuacji finansowej całego sektora publicznego, ukrywanie rzeczywistych celów realizowanych za pomocą zasobów finansowych będących w dyspozycji budżetu centralnego czy budżetów terenowych. Nie kreślono wieloletnich planów rozwoju, wzorem programów Eugeniusza Kwiatkowskiego z okresu międzywojennego. Nie kreślono wieloletnich planów rozwoju, wzorem programów Eugeniusza Kwiatkowskiego z okresu międzywojennego. Nie budowano też wieloletnich strategii i nie formułowano misji organizacji sektora publicznego, co przełożyło się programy inwestycyjne w dłuższej perspektywie czasu.

Zmiana systemu politycznego i gospodarczego w Polsce po 1989 roku wyraźnie zmieniła państwo i system zarządzania. Czy jednak w stopniu społecznie oczekiwanym i akceptowanym zmieniła się przejrzystość zarządzania publicznymi zasobami finansowymi? Powracające co kilka lat postulaty oparcia metod planowania w całym sektorze publicznym, w tym w samorządach terytorialnych, o wieloletnie i transparentne plany, pozostają nadal w sferze zamiarów. Dlatego postulat oparcia planów dochodów i wydatków o układ zadaniowy i dążenie do większej przejrzystości w zarządzaniu publicznymi zasobami finansowymi ma swoje głębokie uzasadnienie. Szczególnie w odniesieniu do samorządów gminnych, a następnie powiatów i województw. Samorządy terytorialne bowiem, obok organizacji pożytku publicznego, jako organizacje obywatelskie, są szczególnym narzędziem kształtowania nowej kultury organizacyjnej oraz wielką szkołą i gwarantem demokracji.

Budżet zadaniowy – istota

W całym sektorze publicznym w Polsce nadal konstruowane są plany dochodów i wydatków w układzie wykonawczym według podziałek na części (tylko w budżecie państwa), działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji budżetowej. Budżet tak skonstruowany jest nie tylko mało przejrzysty, ale nie zawiera też informacji o celowości i skuteczności zarządzania zasobami finansowymi. Tym samym, w państwie kierującym się regułami demokracji, obecny układ wykonawczy budżetu nie jest przejrzystym instrumentem komunikacji między organami władzy a obywatelami. Na podstawie Ustawy o finansach publicznych podjęto wprawdzie prace nad wdrożeniem budżetu państwa w układzie zadaniowym. Jego konstrukcja oraz forma, jako załącznika do ustawy budżetowej, w niewielkim stopniu zmieniły przejrzystość wieloletniego planowania w obszarze finansów publicznych. Wydaje się też, że nie zmieni tego w istotnym stopniu wdrożenie z dniem 1 stycznia 2013 roku planu dochodów i wydatków państwa tylko w układzie zadaniowym. Nadal bowiem duże obszary sektora publicznego pozostaną w obrębie niezrozumiałej klasyfikacji budżetowej. I jeżeli na szczeblu centralnym i w obrębie administracji scentralizowanej wdrożenie budżetu w układzie zadaniowym można odbierać w wymiarze politycznym i międzynarodowym (między innymi jako wynik nacisku organizacji międzynarodowych), to brak działań legislacyjnych zmierzających do wdrożenia finansowych planów wieloletnich i budżetów w układzie zadaniowym w samorządach terytorialnych (szczególnie w gminach) niesie z sobą nieodwracalne skutki dla demokracji lokalnej i regionalnej obecnego pokolenia Polaków. W samorządach gminnych podstawą sukcesu w rozwoju lokalnym jest harmonijne współdziałanie wszystkich podmiotów wewnątrz samorządu, w tym przede wszystkim organu stanowiącego i wykonawczego oraz przełożenie tej współpracy na przejrzysty model komunikowania się z całym samorządem.

Narzędziem służącym racjonalnemu wykorzystaniu zasobów finansowych państwa i przede wszystkim samorządów terytorialnych jest reforma polegająca na wdrożeniu planów wieloletnich, w tym przejrzystych planów dochodów i wydatków opierających się o układ zadaniowy. Istotą takiego budżetu jest wprowadzenie zarządzania wydatkami i dochodami publicznymi w oparciu o odpowiednio skonkretyzowane cele i przyporządkowane im mierniki określające stopień realizacji. Innymi słowy budżet zadaniowy pozwala na ustalenie najważniejszych zadań niezbędnych do osiągnięcia zakładanych celów. Jest zatem instrumentem wspierającym obecny układ wykonawczy i przede wszystkim czyniącym go transparentnym.

Nowy układ wykonawczy budżetu w samorządzie terytorialnym

Jeżeli w odniesieniu do budżetu państwa obowiązek jego opracowania w układzie zadaniowym wynika z istniejącego prawa, to dla jednostek samorządu terytorialnego budżet zadaniowy jest przede wszystkim narzędziem komunikowania się organów samorządowych z członkami samorządu. Dla władz samorządowych przyjęcie budżetu w układzie zadaniowym nie wynika z obowiązującego prawa i jest przede wszystkim przejawem poszukiwania nowych metod zmierzających do podniesienia racjonalności zarządzania zasobami finansowymi. Jest on planem finansowym, w którym zapisane mogą być konkretne zadania, im przypisane cele, koszty, wskaźniki efektywności oraz podmiot, który odpowiedzialny będzie za realizację planu. W układzie zadaniowym dzieli się działalność, jaką prowadzi jednostka samorządowa, na zadania i działania. Dla działań powinno się kalkulować całkowite koszty oraz wyznaczać osoby, które będą odpowiedzialne za ich realizację. W tak skonstruowanym budżecie wskazane muszą być mierniki bazowe i docelowe. Mierniki precyzuje się w taki sposób, aby istniała możliwość oceny osoby lub instytucji odpowiedzialnej za realizację celu lub zadania w budżecie zadaniowym. Najlepiej, aby taki plan finansowy dawał możliwość porównania osiągnięć samorządu w minionych latach (na przykład ostatnich dwóch) i zawierał zamierzenia na dwa kolejne lata po bieżącym roku budżetowym. Byłoby to więc porównanie gospodarki finansowej w okresie pięciu lat. Jak wskazują doświadczenia starszych niż Polska demokracji, wdrożenie budżetów w układzie zadaniowym przyniosło państwom i samorządom terytorialnym wymierne korzyści sięgające nawet 14 – 17% w skali roku.

Odnosząc się do samorządowych przykładów budżetów zadaniowych, klasyfikacja zadaniowa wydatków, jak i kosztów, obejmuje funkcje, zadania budżetowe, podzadania budżetowe oraz działania. Pierwszym szczeblem są funkcje oznaczające konkretne obszary działań samorządu, takie jak: bezpieczeństwo wewnętrzne, działalność edukacyjna, wychowawcza, porządek publiczny, działalność opiekuńcza, rynek pracy, nauka, sport czy ochrona środowiska. Następne są zadania budżetowe będące podstawową jednostką nowego układu, które grupują wydatki według ich celów. Dla konkretnego zadania powinien zostać precyzyjnie określony cel osadzony w realiach danej jednostki samorządu terytorialnego. Zadanie jest pewnego rodzaju zespołem podzadań, które są realizowane przez określone instytucje samorządowe, a ich celem jest osiągnięcie określonego ilościowo bądź jakościowo efektu. Składa się na to szereg sprecyzowanych działań (w danej dziedzinie pogrupowanych w podzadania) realizowanych bądź zlecanych przez jednostki samorządu terytorialnego. W samorządzie gminnym ważnym zadaniem jest kształcenie dzieci na poziomie podstawowym czy ponadpodstawowym, bezpieczeństwo dzieci czy wykonywanie opieki społecznej nad ubogimi. Poniżej zadań w budżecie w układzie zadaniowym występują podzadania, które posiadają charakter operacyjny. Podzadania mają przypisane środki finansowe, które przeznaczane są na realizację konkretnych celów niezbędnych do realizacji podzadania. W szkole podstawowej podzadaniami będą na przykład: nauka matematyki, nauka języka niemieckiego czy też zapewnienie bezpieczeństwa dzieciom na terenie placówki oświatowej.

Jednak istota tego nowego narzędzia doskonalącego zarządzanie samorządowymi zasobami finansowymi polega na wprowadzeniu czy też uzupełnieniu układu wykonawczego budżetu o cele i mierniki określające stopień ich realizacji. Można przyjąć, że cel określony w budżecie w układzie zadaniowym, to świadomie określony stan przyszły, który uważany jest za pożądany, a do którego zmierza się w działaniu, poprzez realizację sprecyzowanych zadań i podzadań. Stąd to pewna wizja przyszłości lub jej fragment, pożądany i akceptowany, którego osiągnięcie jest dążeniem człowieka czy organizacji. Aby tak się stało, podejmuje się realizację przedsięwzięć i zadań, które albo zmierzają do osiągnięcia celu, albo go przybliżają. Decydując się na realizację jakiegoś przedsięwzięcia, na przykład na wysłanie dziecka do tej, a nie innej szkoły, określamy cel, jaki chcemy osiągnąć. Chcemy zapewnić sobie i dziecku bezpieczeństwo, chcemy aby nasze dziecko doskonale znało język angielski, było bezpieczne w szkole, umiało czytać i pisać, obsługiwać komputer itd. Cele takie powinny realizować organizacje sektora publicznego i dlatego w budżecie zadaniowym chcemy, aby obok zasobów finansowych kierowanych na realizację określonych celów, wpisano efekty. Cele muszą definiować: co, gdzie i kiedy ma zostać zrealizowane, np. rozwój szkolnictwa integracyjnego czy zwiększenie zaangażowania organizacji pozarządowych i mieszkańców w realizację zadań pomocy społecznej. Natomiast mierniki wykorzystywane na potrzeby budżetu zadaniowego powinny być ściśle powiązane z celami zadania czy podzadania i odzwierciedlać podstawowy cel, któremu realizacja zadania będzie służyć, np. długość wybudowanych dróg (szybkość przejazdu z miejscowości A do miejscowości B; liczba wypadków na drodze) czy długość dróg wyremontowanych i naprawionych w stosunku do ogólnej długości dróg w gminie (powiecie, województwie) oraz częstotliwość naprawiania tej samej drogi (remonty następujące po sobie, remonty powtarzalne dla tej samej usterki).

Założenia do procedury budżetowej

W gospodarce finansowej sektora publicznego dominuje funkcja organu wykonawczego – tak też jest w przypadku samorządu terytorialnego, szczególnie gminnego. Jednym z najważniejszych zadań organu wykonawczego jest przygotowywanie i wykonywanie budżetu. Ustawy przewidują wyłączność wójta lub zarządu powiatu i województwa w przedstawieniu projektu budżetu na rok następny, sporządzeniu projektu uchwały budżetowej, uchwały o prowizorium budżetowym i uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Można przyjąć, że podobnie powinno być w odniesieniu do budżetu w układzie zadaniowym. Transparentność budżetu w układzie zadaniowym umożliwi większe włączenie się w jego opiniowanie oraz realizację mieszkańców i jednostek realizujących zadania w samorządzie terytorialnym. Zgodnie z finansową zasadą uprzedniości, organ wykonawczy powinien przyjąć budżet do końca roku poprzedzającego rok budżetowy. Wykonując budżet, jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego przedstawiają właściwemu organowi wykonawczemu samorządu terytorialnego (w terminie do dnia 31 lipca roku budżetowego) informację o przebiegu wykonania planu finansowego jednostki za pierwsze półrocze. Informacja ta uwzględnia przede wszystkim mierniki określające stopień realizacji celów w obrębie poszczególnych zadań. Wraz z zakończeniem roku budżetowego organ wykonawczy (w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku budżetowym) powinien przedłożyć organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego informację z wykonania budżetu tej jednostki w układzie zadaniowym. Podstawowe informacje wynikające z realizacji budżetu zadaniowego, szczególnie cele i mierniki określające stopień ich realizacji w obrębie poszczególnych zadań, powinny być przekazane członkom samorządu terytorialnego.

Etapy procedury wdrożeniowej

Opis i wartościowanie stanowisk pracy:

• przeprowadzenie opisu i wartościowania stanowisk pracy w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego,
• przeprowadzenie na wszystkich stanowiskach w organizacjach sektora publicznego opisu stanowiska pracy. Określenie przede wszystkim celów realizowanych w obrębie poszczególnych stanowisk pracy i wskazanie w miarę precyzyjnych mierników określających stopień realizacji celów,
• przyporządkowanie stanowiskom pracy kosztów realizacji poszczególnych czynności (kosztów stanowiska pracy) i wpisanie ich do odpowiednich funkcji, zadań, podzadań i działań – w układzie zadaniowym,
• wpisanie stanowisk pracy do poszczególnych komórek organizacyjnych i zsumowanie ich w tych komórkach w układzie zadaniowym (wydziału, działu, departamentu),
• określenie znaczenia stanowiska dla organizacji i w realizacji celów organizacji.

Zbudowanie tabeli celów i mierników dla poszczególnych stanowisk pracy i organizacji sektora publicznego:

• zdefiniowanie celów w budżecie, w układzie zadaniowym,
• zdefiniowanie mierników w budżecie, w układzie zadaniowym,
• przyporządkowanie celów i mierników do poszczególnych podzadań, zadań i funkcji realizowanych przez samorząd terytorialny.

Diagnoza stanu obecnego:

• opracowanie diagnozy aktualnego stanu rozwoju lokalnego i finansów pozostających w dyspozycji samorządu terytorialnego,
• dyskusja nad misją i strategią rozwoju samorządu terytorialnego, planami wieloletnimi i uchwałami budżetowymi z lat poprzednich,
• analiza udziału mieszkańców w realizacji zadań gminy – zdefiniowanie determinantów tej aktywności.

Określenie podstawowych założeń finansowo-ekonomicznych:

• przyjęcie podstawowych wartości dochodów, wydatków i określenie wielkości wolnych środków pozostających w wolnej dyspozycji organów samorządowych (zasobów pozostałych po odliczeniu niezbędnych środków na realizację zadań obowiązkowych i zobowiązań),
• przygotowanie, w oparciu o ekspertyzy, propozycji wielkości stawek podatków i prognoz oraz symulacji związanych z tym dochodów,
• określenie wielkości zasobów niezbędnych do realizacji programu inwestycyjnego,
• określenie wielkości zakładanego zadłużenia.

Określenie i wypracowanie infrastruktury niezbędnej do zbierania informacji do budżetu w układzie zadaniowym:

• opracowanie i przyjęcie wzorów druków do planowania budżetu w układzie zadaniowym, w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego,
• opracowanie i przyjęcie druków do sprawozdań z realizacji budżetu w układzie zadaniowym, w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego,
• opracowanie systemu informatycznego do obsługi planowania i sprawozdawczości budżetowej – budżetu w układzie zadaniowym.

Opracowanie budżetu w układzie zadaniowym w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego:

• opracowanie, na podstawie informacji uzyskanych z poszczególnych stanowisk pracy, komórek organizacyjnych oraz wcześniej wymienionych czynności, budżetu w układzie zadaniowym dla poszczególnych urzędów i jednostek organizacyjnych w samorządzie terytorialnym,
• opracowanie budżetu wieloletniego (najlepiej 4 – 5-letniego) w układzie zadaniowym w poszczególnych jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego na podstawie informacji uzyskanych w procesie definiowania celów i mierników określających ich realizację, funkcji, zadań, podzadań i działań od stanowisk najniższych aż do kierowniczych,
• opracowanie budżetu w układzie zadaniowym w poszczególnych jednostkach oświatowych,
• opracowanie budżetu w układzie zadaniowym w jednostkach realizujących pozostałe zadania samorządu terytorialnego,
• opracowanie budżetu w układzie zadaniowym w urzędzie gminy (starostwie powiatowym czy urzędzie marszałkowskim).

Koordynowanie prac nad budżetem przez poszczególne komórki organizacyjne urzędu gminy (starostwa powiatowego, urzędu marszałkowskiego):

• przyjęcie budżetu w układzie zadaniowym dla samorządu gminnego (powiatowego, województwa) przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy (czyli organ wykonawczy w samorządzie powiatowym i województwa),
• opracowanie budżetu w układzie zadaniowym dla samorządu gminnego (powiatowego, województwa),
• wydanie zarządzenia organu wykonawczego o przyjęciu budżetu w układzie zadaniowym w samorządzie gminnym (powiatowym, województwa),
• przekazanie budżetu w układzie zadaniowym samorządu gminy (powiatu, województwa) do wiadomości rady gminy (powiatu) lub sejmikowi województwa.

Przyjęcie budżetu w układzie zadaniowym dla samorządu gminnego (powiatowego, województwa) przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy.

Bieżąca konfrontacja i porównanie realizacji zadań wpisanych do uchwały budżetowej (planu dochodów i wydatków) i odniesienie tego do budżetu w układzie zadaniowym. Weryfikacja zapisów w budżecie, w układzie zadaniowym.

Przygotowanie sprawozdania z realizacji budżetu w układzie zadaniowym i odniesienie go do uchwalonego planu dochodów i wydatków.

Podsumowanie

Zachodzące procesy rozwoju w samorządzie terytorialnym są determinowane z jednej strony zasobami materialnymi, a z drugiej kompetencyjnością (wiedzą i umiejętnością jej wykorzystania) osób zarządzających taką organizacją. Dlatego, mimo sprzyjających warunków rozwoju (bogate zasoby), przy braku kompetencyjności osób zarządzających (wchodzących w skład organów samorządowych) odnotowuje się polaryzację rozwoju samorządów. Trzeba zauważyć, że globalizacja, łatwość przemieszczania się ludzi, dopływ kapitału i tym samym możliwość pomnażania zasobów samorządu, zwiększa znaczenie aktywności, a szczególnie kompetencyjności osób wchodzących w skład organów samorządowych. W zarządzaniu samorządem nakierowanym na realizację misji i wynikającej z niej strategii oraz działań wpisanych do planów długookresowych i rocznych, trzeba mieć na uwadze aktywność wszystkich elementów struktury organizacyjnej samorządu w realizacji zadań. Determinowane jest to przejrzystym modelem komunikacji wewnątrz samorządu. Wobec obserwowanej luki kompetencyjnej radnych (która przekłada się również na społeczną lukę kompetencyjną) i związanej z tym niemożności sprawowania przez członków samorządu terytorialnego skutecznej kontroli społecznej, można, a nawet trzeba zbudować dynamiczny model kompetencyjny rady (a właściwie członków rady). Model ten powoduje wzrost kompetencji radnych pod wpływem zmian procedur i wzorów tego, czym się zajmują. Nie chodzi o zmianę radnych, tylko o wymuszenie wdrożenia przejrzystych uchwał, decyzji, planów oraz działań. Dzięki temu będziemy mogli w prosty, porównywalny sposób ocenić, jakie działania podejmowane są przez radę/radnych i jakie przynoszą one efekty. Poprzez przejrzyste dokumenty i działania stworzymy rodzaj swoistego społecznego nacisku. Dotrzemy do wyborców z informacjami w postaci nowego planu dochodów i wydatków w układzie zadaniowym. Radni muszą zdać sobie sprawę z tego, że jeżeli nie będą wystarczająco kompetentni – a to zostanie rozpoznane dzięki czytelnym regułom – to wyborcy nie obdarzą ich swoim poparciem. W ten sposób pojawi się potrzeba dysponowania wiedzą o gospodarce finansowej wśród radnych. Zostaną oni niejako zmuszeni do uczenia się i podnoszenia swoich kompetencji.

Dlatego zmiana procedur (prawnie określony harmonogram czynności i działań wraz z wzorcami dokumentów) ma wymusić zmiany zachowań radnych i w konsekwencji członków samorządu. Duży opór wobec zmian wśród elit zarządzających samorządami terytorialnymi wynika z obawy ukazania nowych możliwości rozwoju. Bierze się on również z braku kompetencji w zarządzaniu lokalnymi zasobami finansowymi wśród wielu osób wchodzących w skład organów zarządzających. Różnica między stanem pożądanym (tym, co określone jest prawem oraz wymogami wobec rady i radnych), a stanem obecnym (brak wiedzy o układzie wykonawczym budżetu) może być wyeliminowana tylko poprzez zmianę procedur, wzorców. Może to doprowadzić do większej przejrzystości zarządzania i podniesienia efektywności i skuteczności w wykorzystaniu zasobów finansowych. Budując nowy układ wykonawczy planu dochodów i wydatków, należy zwrócić szczególną uwagę na to, aby radni i mieszkańcy rozumieli powstające plany i programy. Wzrost wiedzy radnych o gospodarce finansowej zostanie wymuszony wiedzą mieszkańców, którzy mogą przecież zapytać, dlaczego rada czy radny zgodził się na budowę „orlika” we wsi mającej 10 mieszkańców, a więc korzystać z niego będzie tylko kilka osób. Obecnie jest to pozycja w układzie wykonawczym: Wydatki majątkowe inwestycyjne w dziale Sport i turystyka, często niezrozumiała dla wielu radnych i członków samorządu.

W artykule wykorzystano informacje pochodzące z następujących źródeł:

1. Kozłowski A. J., Buszko A., Czaplicka-Kozłowska I., Koncepcja i realizacja Centralnego Okręgu Przemysłowego, Wydawnictwo ElSet, Olsztyn 2010
2. Kozłowski A. J., Czaplicka-Kozłowska I. Z., Samorząd terytorialny w systemie zarządzania państwem, Pracownia Wydawnicza Elset, Olsztyn 2010
3. Kozłowski A. J., Czaplicka-Kozłowska I. Z., Zarządzanie finansami w samorządzie terytorialnym, Pracownia Wydawnicza Elset, Olsztyn 2011
4. Lubińska T., Lozano Platonoff A., Strąk T., Budżet zadaniowy – racjonalność – przejrzystość – skuteczność, Ekonomista 2006, nr 5
5. OECD, Performance Budgeting in Poland: An OECD Review, OECD Journal of Budgeting, 2011 vol. 11 no 1, s. 56 i in., European Commission, Enhancing economic policy coordination for stability, growth and jobs – Tools for stronger EU economic governance, COM 2010, 367/2
6. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych
7. Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 roku – Karta Nauczyciela
8. Ustawa z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty
9. Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym
10. Zarządzenie nr 1 Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 2011 roku w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk pracy w służbie cywilnej