Opisuje kompleksowo jego wdrażanie w takim przypadku, od czynności przygotowawczych, poprzez wyznaczanie zadań oraz określanie celów i mierników dla działalności oświatowej.

Procedura budżetowania zadaniowego jest nowoczesną formą zarządzania środkami publicznymi wydatkowanymi na realizację zadań budżetowych. Ideą budżetu zadaniowego jest również dostarczenie szeregu szczegółowych danych informujących o kosztach realizacji poszczególnych zadań publicznych. Wdrożenie budżetowania zadaniowego jest czynnością niezwykle trudną i pracochłonną, a także wiąże się z dodatkowymi nakładami, ale pozwala na szybkie osiągnięcie korzyści, które niwelują niedogodności związane z pracami wdrożeniowymi. Nie należy jednak postrzegać tego procesu jako całkowitą odmienność w stosunku do dotychczasowego stanu przydzielania i ewidencji wykonania wydatków publicznych. Zarówno w ujęciu klasycznym, jak i w procedurze budżetowania zadaniowego kluczowe jest, aby przydzielić, a następnie wydatkować środki, które przeznaczane są na: wynagrodzenia wraz z narzutami oraz zakup materiałów i usług itp. niezbędnych do statutowej działalności funkcjonujących jednostek budżetowych oraz jednostek organizacyjnych wchodzących w skład poszczególnych resortów i innych instytucji publicznych. Wartością dodaną wdrożenia budżetu zadaniowego jest również rozsądne wydatkowanie środków na cele inwestycyjne. W ujęciu klasycznym nie jest rozpoznawany problem efektywności, szczególnie ważnej w przypadku wydatków inwestycyjnych, które bywają znacząco większe od wydatków na cele operacyjne.

Przepisy prawne nakazują stosowanie procedury budżetowania zadaniowego przez jednostki administracji szczebla centralnego, jednak to metropolie i samorząd terytorialny dały początek tej metodzie. Jednostki szczebla samorządowego nie mają obowiązku stosowania zasad budżetowania zadaniowego, ale niektóre z nich (szczególnie duże ośrodki miejskie) wdrożyły już omawiane rozwiązania. Stosowanie metody budżetowania zadaniowego przez samorządy pozwala na uzyskanie szczegółowej informacji na temat efektywności wydatkowania środków publicznych. Dostarczane w ten sposób informacje pozwalają na szybsze podejmowanie decyzji i działań korygujących.

W niniejszym artykule zaprezentowane zostaną korzyści wynikające z wdrożenia procedury budżetowania zadaniowego w prowadzeniu działalności oświatowej jednostki samorządu terytorialnego.

Czynności przygotowawcze

Punktem wyjścia każdego skutecznego działania związanego z wdrożeniem nowych zasad rozliczania wybranego obszaru działalności jednostki samorządu terytorialnego jest przygotowanie realnego, możliwego do zrealizowania planu działania. Wdrożenie budżetowania zadaniowego dla działalności edukacyjnej samorządu wiąże się przede wszystkim z dostosowaniem planu operacyjnego w zakresie działalności edukacyjnej jednostki do uwarunkowań zewnętrznych, związanych z procesem edukacyjnym realizowanym przez daną jednostkę samorządu. Największym zagrożeniem przygotowania efektywnego planu wdrożenia jest ustalenie czynników zewnętrznych niezależnych od działalności jednostki. W przypadku działalności edukacyjnej samorządu dużym problemem w tym zakresie może być niestabilność regulacji prawnych i częste zmiany w zasadach finansowania przygotowywanych przez ustawodawcę. Podstawą efektywnego wdrożenia procedury budżetowania zadaniowego jest ustalenie wysokości środków niezbędnych do codziennej działalności podmiotów oświatowych podległych jednostce. Planując działalność oświatową, należy również na bieżąco kontrolować zamierzenia instytucji centralnych z zakresu szeroko rozumianej działalności inwestycyjnej wybranych obszarów realizacji zadań publicznych. Przydatnym narzędziem w tym wymiarze jest Wieloletni Plan Finansowy Państwa, który wprawdzie nie jest dokumentem z założenia mającym bezpośrednio na celu wsparcie samorządów, jednak jego dogłębna analiza pozwoli na sprawne dostosowanie zamierzeń jednostek samorządowych do tendencji ogólnokrajowych w zakresie prawidłowego planowania nakładów na działalność oświatową.

Punktem wyjścia procedury budżetowania jest ustalenie wysokości środków przeznaczonych na finansowanie działalności oświatowej w okresie najbliższego roku. Następnie środki te powinny być podzielone na dwie części: środki niezbędne do prowadzenia bieżącej działalności operacyjnej oraz środki przeznaczone na wydatki inwestycyjne (zakup lub rozbudowa środków trwałych niezbędnych do prowadzenia działalności oświatowej). Wskazane jest, aby plan wydatków (zwłaszcza w zakresie działalności inwestycyjnej) był przygotowany w oparciu o dłuższy horyzont czasowy, gdyż środki przeznaczane na zakupy inwestycyjne zawsze są niewystarczające. Gdy planowanie zostaje oparte na programie wieloletnim, pozwala to na kompleksowe doposażenie działalności oświatowej miasta na przestrzeni kilku lat.

Podzielone środki zarówno przeznaczone na działalność operacyjną, jak i inwestycyjną należy przypisać do zadań, które są wyznaczane przez zarządzających (zadania te muszą być spójne ze strategią edukacyjną lokalnej społeczności, a także powinny w miarę możliwości kompleksowo tę strategię realizować). Dla każdego zadania wyznaczane są cele, które ukazują w przejrzysty sposób ideę realizacji danego zadania. Przypisanie środków i nadanie celu zadaniom jest działaniem niewystarczającym. Kluczowym aspektem jest przypisanie dla każdego zadania również mierników jego realizacji. Mierniki pozwalają na uzyskanie informacji dotyczącej stopnia realizacji zadania. Dostarczają bezpośrednich informacji na temat podjętych działań, które pogrupowane tematycznie w podzadania są elementami składowymi wcześniej wyznaczonych zadań. Poniżej zostaną zaprezentowane typowe działania, przypisane do nich cele oraz mierniki związane z działalnością oświatową.

Wyznaczanie zadań dla działalności oświatowej

W procedurze budżetowania zadaniowego zadanie jest elementarnym nośnikiem alokacji środków (pozycją, do której przypisana jest określona pula środków pieniężnych). Należy jednak pamiętać, aby zaplanowane do realizacji zadania, były ściśle związane z zaspokojeniem potrzeb oświatowych dedykowanych lokalnej społeczności. Ważne jest również, aby zadanie w dowolny sposób mogło być dekomponowane na mniejsze cząstki w postaci działań elementarnych. W przypadku bardzo rozbudowanych zadań należy w pierwszej kolejności dokonać dekompozycji zadań na podzadania. Kolejnym krokiem jest podział podzadania na działania elementarne. Należy pamiętać, że wyznaczając cele w zakresie działalności oświatowej samorządu ustala się zadania obowiązkowe (wynikające z przepisów obligatoryjnych) oraz fakultatywne – będące w gestii zarządzających daną jednostką.

Typowe zadania w segmencie działalności operacyjnej dla obszaru związanego z realizacją potrzeb oświatowych w jednostkach samorządu terytorialnego powinny być wyznaczane na podstawie następującej listy:

• Prowadzenie publicznych żłobków i przedszkoli oraz współfinansowanie placówek niepublicznych w tym zakresie.
• Prowadzenie publicznych szkół podstawowych i gimnazjów oraz dofinansowanie podmiotów niepublicznych.
• Prowadzenie szkół średnich (w przypadku miast funkcjonujących na prawach powiatu).
• Organizacja transportu związanego z dowozem do szkół.
• Proces wsparcia nauczycieli – dokształcanie, dodatki socjalne itp.
• Program stypendialny dla uzdolnionej młodzieży (m.in. wsparcie lub współfinansowanie uczestnictwa w europejskich programach edukacyjnych).
• Program socjalny dla dzieci i młodzieży pochodzących z ubogich rodzin.
• Pozalekcyjna działalność sportowa.
• Dodatkowe zajęcia pozalekcyjne związane z rozwojem kluczowych kompetencji społecznych uczniów.
• Dofinansowanie rozwoju działalności artystycznej dzieci i młodzieży.
• Wsparcie nauki języków obcych.
• Prowadzenie instytucji edukacji specjalnej.
• Organizacja wypoczynku i rekreacji dzieci i młodzieży.
• Wparcie procesu praktycznej nauki zawodu.
• Dofinansowanie poprawy poziomu bezpieczeństwa dzieci i młodzieży.
• Prowadzenie centrów kształcenia ustawicznego.
• Finansowanie lub współfinansowanie internatów i burs.
• Prowadzenie stołówek szkolnych i przedszkolnych.

Natomiast wykaz zadań o charakterze inwestycyjnym powinien zawierać elementy z poniższego katalogu:

• Utrzymanie minimalnego poziomu technicznego obiektów edukacyjnych.
• Wyposażenie obiektów w specjalistyczną aparaturę edukacyjną.
• Budowa i modernizacja obiektów sportowych i rekreacyjnych.
• Zapewnienie urządzeń leczniczych i rehabilitacyjnych.
• Zapewnienie dostępu dla dzieci niepełnosprawnych.

Przedstawione zadania o charakterze inwestycyjnym są bardzo ogólne, gdyż związane są przede wszystkim z wysokością nakładów i „zamożnością” danego obszaru. Jednostki o znacznych dochodach mogą przeznaczyć na zadania o charakterze inwestycyjnym znacznie więcej środków. Najważniejsze jest jednak świadome i strategiczne podejście do planowania nakładów inwestycyjnych w ujęciu wieloletnim.

Cele i mierniki dla działalności oświatowej

Każde zadanie musi być celowe. W procedurze budżetowania zadaniowego przydatność i skuteczność realizowanych zadań ocenia się poprzez cele i mierniki ich realizacji. Dlatego dla każdego zadania ustala się cele, które są legitymizacją podejmowanych zadań. Należy pamiętać, że środki przypisywane są do zadań, jednakże nowatorskość metody budżetowania zadaniowego polega na możliwości szybkiej oceny stopnia przydatności realizowanych zadań. Ważne jest, aby dla każdego z realizowanych zadań ustalić indywidualne cele, które po ustaleniu specyficznych mierników realizacji pozwolą na kompleksową ocenę całego obszaru działalności edukacyjnej realizowanej przez poszczególne jednostki i komórki organizacyjne. Wśród typowych celów przypisywanych do zadań z zakresu oświaty należy wymienić:

• Kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży.
• Wyrównanie szans edukacyjnych i eliminacja przeszkód w nauce.
• Wsparcie rozwoju talentu i uzdolnień dzieci i młodzieży (zarówno w zakresie nauki języków obcych, działalności artystycznej, jak i sportowej).
• Podniesienie kompetencji zawodowych nauczycieli i innych pracowników oświaty.
• Poprawa stanu zdrowia dzieci i młodzieży.
• Aktywizacja uczniów w zakresie aktywności sportowej i artystycznej.
• Likwidacja barier architektonicznych w dostępie dla osób niepełnosprawnych.

Dobór mierników jest bardzo trudnym procesem. Zawsze istnieje pokusa wyboru mierników przedstawiających najlepszą realizację poszczególnych zadań. „Kreatywne” budżetowanie ma najczęściej na celu podkreślenie kluczowej roli zarządzających w podniesieniu jakości kształcenia. Szczególnie, gdy faktyczna poprawa jakości nie występuje. Najważniejsze wymogi stawiane miernikom to: adekwatność, neutralność i wiarygodność. Kluczowym w doborze mierników jest unikanie wyboru wyłącznie prostych mierników ilościowych przy jednoczesnym ustalaniu „ambitnych” mierników oceniających wzrost potencjału beneficjentów zadania, np. liczba osób biorących udział w pozalekcyjnych zajęciach sportowych, która powinna być mierzona jako liczba osób biorących udział w zawodach, turniejach lub liczba osób zdobywających nagrody na imprezach lokalnych czy ogólnopolskich. Wśród najważniejszych mierników dedykowanych działalności oświatowej samorządu należy wymienić:

• Obniżenie jednostkowego kosztu kształcenia przy niezmiennym poziomie jakości kształcenia.
• Obniżenie liczby wypadków w bezpośredniej bliskości obiektów edukacyjnych.
• Podwyższenie średniego wyniku egzaminu końcowego osiąganego przez wychowanków danej placówki.
• Obniżenie poziomu nadwagi dla danej grupy wiekowej.
• Liczba uczniów nagradzanych na konkursach artystycznych.
• Liczba obiektów z dostępem dla osób niepełnosprawnych.
• Liczba nauczycieli zdobywających dodatkowe uprawnienia lub podwyższających kwalifikacje zawodowe (liczba uzyskanych dyplomów, świadectw itp.).
• Liczba uczniów objętych dofinansowaniem z zewnętrznych (europejskich) programów rozwojowych.

Właściwy dobór mierników jest podstawą pozyskania wiarygodnej informacji dotyczącej stopnia realizacji zaplanowanych celów. Wspomniana powyżej konieczność kompleksowości wymusza sięganie po różnorodne i ambitne mierniki.

Podsumowanie

Działalność edukacyjna jest obszarem, który w pierwszej kolejności powinien zostać objęty procedurą budżetowania zadaniowego. Konieczność ta wymuszona jest drastycznym obniżeniem poziomu wyników osiąganych przez większość uczniów. Pozyskanie kompleksowej wiedzy o środkach przeznaczanych na edukację, jak i o stopniu realizacji celów procesu edukacyjnego, pozwoli na zdiagnozowanie przyczyn obniżania się poziomu edukacji. Oczywiście nie należy traktować budżetowania zadaniowego jako panaceum rozwiązującego wszystkie problemy edukacyjne. Należy pamiętać, że omawiana procedura pozwala na dostarczenie szczegółowych informacji o środkach przeznaczanych na działalność edukacyjną jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku właściwego doboru mierników pozwala również na podjęcie odpowiednich działań korekcyjnych. Jednocześnie, jeżeli informacje pochodzące ze sprawozdawczości w układzie zadaniowym nie wykażą znaczących zagrożeń i przyczyn obniżenia poziomu wyników należy ich szukać wśród czynników społecznych, demograficznych, kulturowych itp.