Z lektury dowiecie się Państwo, jaki jest zakres zaangażowania komórek finansowo-księgowych i merytorycznych w każdą z czynności oraz na jakich etapach współpraca między nimi jest najistotniejsza.
Wprowadzenie
Jednostki sektora finansów publicznych (dalej: JSFP) działają zgodnie z przyjętym planem działalności. Plan ten jest ściśle związany ze strategią rozwoju całego kraju w horyzoncie długoterminowym. Wszystkie zadania zawarte w długoterminowej strategii rozwoju możliwe są do zrealizowania pod warunkiem zapewnienia źródeł finansowania na każdym etapie ich realizacji. Wdrożenie budżetowania zadaniowego przynosi szereg problemów merytorycznych i organizacyjnych, ale wprowadzenie tej idei w życie umożliwi dostęp do szczegółowej informacji o skuteczności działań podejmowanych przez JSFP. Możliwy będzie również pomiar efektywności wydatkowania środków, gdyż kluczem w budżetowaniu zadaniowym są mierniki wykonania zaplanowanych zadań.
Nowelizacja przepisów przewiduje, że wybrane JSFP od 2012 roku będą sporządzały sprawozdania śródroczne w układzie zadaniowym. Podstawowym celem wdrożenia budżetu zadaniowego jest reorganizacja zasad wydatkowania środków publicznych z układu instytucjonalnego na funkcjonalny. W myśl nowych zasad podstawowym przekrojem analitycznym nie będą instytucje i jednostki, lecz poszczególne zadania danej JSFP. Dopasowanie ewidencji analitycznej musi być jednak poprzedzone etapem planowania i identyfikowania poszczególnych zadań. W procesie przygotowania budżetowania zadaniowego biorą udział prawie wszystkie komórki funkcjonujące w danej jednostce. Podział ról nie jest jednak proporcjonalny. Stała współpraca pomiędzy wszystkimi komórkami organizacyjnymi jednostki wraz z ich znaczącym zaangażowaniem pozwoli wypracować mechanizm pozwalający na przeprowadzenie całego procesu w sposób optymalny. Budżetowanie zadaniowe zawiera szereg czynności do wykonania, które powinny przebiegać w sposób zaproponowany w dalszej części opracowania.
Opracowanie podstawowych celów do zrealizowania
Określenie celów to jeden z najważniejszych problemów do rozwiązania w procesie budżetowania zadaniowego. Należy pamiętać o tym, że ustalone cele muszą być policzalne (czyli musi być możliwe zastosowanie dla nich mierników liczbowych). Zamierzone cele nie mogą być oderwane od celów zawartych w programach długoterminowego planowania (np. w wieloletnim planie finansowym lub planie inwestycyjnym). Muszą również współgrać z zadaniami statutowymi jednostki.
Opracowanie celów jest czynnością, która w najmniejszym stopniu dotyczy komórek finansowo-księgowych. Należy pamiętać o tym, że istotą rachunkowości jest rzetelne odzwierciedlanie rzeczywistości, a nie jej kreowanie. Nie oznacza to jednak, że na tym etapie komórki finansowo-księgowe nie mają do wykonania żadnych zadań. Ich podstawową rolą jest opiniowanie mierzalności projektów poszczególnych celów ustalanych przez ścisłe kierownictwo jednostki. Niestety komórki te nie mają prawa weta wobec poszczególnych celów. Na etapie ich opracowania muszą jednak sygnalizować, że pozyskanie informacji, związanych ze stopniem realizacji danego celu, będzie utrudnione lub związane będzie z dodatkowymi nakładami niewspółmiernymi do wartości uzyskiwanych informacji.
Ustalanie mierników wykonania celów
Oszacowanie wymiernych rezultatów, możliwych do uzyskania dzięki realizacji celów, jest w opinii autora najpoważniejszym problemem w początkowej fazie wdrażania budżetu zadaniowego. Przypisane do celów mierniki mogą mieć różny charakter: liczbowy, kosztowy lub produktowy. Każdy z tych rodzajów mierników ma inną budowę, w związku z czym proces jego opracowania wymaga różnego rodzaju informacji. W określeniu mierników kluczową rolę odgrywają komórki merytoryczne. W nich bowiem realizowane są główne procesy (np. działania urzędu pracy wpływają na liczbę zaktywizowanych bezrobotnych). W przypadku opracowywania mierników kosztowych komórki merytoryczne muszą współpracować z komórką księgowości. Dane historyczne nie zawsze zawierają bowiem koszty jednostkowe poszczególnych działań (np. koszt utrzymania jednego kilometra drogi krajowej), a ich ustalenie bez właściwego systemu rachunku kosztów może być niezwykle trudne.
Dekompozycja celów
Każdy zaplanowany cel ma charakter ogólny, a więc konieczne jest podzielenie go na zadania i ewentualnie podzadania. Rozpisanie poszczególnych celów jest podstawowym obowiązkiem komórek merytorycznych. Pracownicy tych komórek dogłębnie znają realizowane wewnątrz procesy oraz podstawowe działania związane z ich realizacją. Ustalenie poszczególnych zadań w każdej komórce merytorycznej powinno być wkomponowane w specyfikę działalności danej komórki oraz przede wszystkim współgrać z zaplanowanym celem. Na tym etapie komórki finansowo-księgowe muszą otrzymać listę wszystkich zadań do realizacji celem przygotowania projektu właściwej ewidencji księgowej. Ewidencja ta jest kluczowa zarówno przy przygotowywaniu planu, jak i ewidencjonowaniu realizacji poszczególnych zadań.
Przygotowanie budżetu (planu) wydatków na poszczególne zadania
Koordynacja przygotowania planów jest obowiązkiem ścisłego kierownictwa jednostki. Należy pamiętać o tym, że wiąże się to również z dyscypliną finansów publicznych. Większość jednostek radzi sobie z brakiem lub posiadaniem znacznie ograniczonych środków na realizację poszczególnych zadań. Pierwszą podejmowaną czynnością jest przygotowanie planu pro forma, polegającego na pozyskaniu informacji o potrzebach poszczególnych komórek merytorycznych. Po uzyskaniu wszystkich danych kierownictwo podejmuje decyzję o odpowiednich korektach związanych z wielkością środków przyznanych na bieżący okres. Do obowiązków komórek finansowo-księgowych na tym etapie należy bieżące aktualizowanie informacji oraz doradzanie ścisłemu kierownictwu w podejmowaniu kluczowych decyzji związanych z przydziałem środków pieniężnych na poszczególne zadania.
Wykonanie zaplanowanych zadań
Wykonanie zaplanowanych zadań jest czynnością ciągłą i zarazem najdłuższym etapem całego procesu. Jest to codzienna, bieżąca działalność wszystkich komórek organizacyjnych jednostki. Poza fizycznym wykonywaniem zadań należy pamiętać również o realizacji wszystkich wymogów administracyjnych, których opis zaprezentowany zostanie w dalszej części artykułu.
Ewidencja i dekretacja
Podstawowym wymogiem rzetelnej informacji dotyczącej sytuacji finansowej jednostki jest szczegółowa ewidencja księgowa, prowadzona zgodnie ze ściśle określonymi w różnych przepisach zasadami. Nie jest to jednak możliwe bez odpowiednio zaprojektowanej ewidencji analitycznej w księgach danej jednostki. Zatwierdzenie planu kont jednostki leży w gestii zarządu. Kluczową rolę w jego przygotowaniu odgrywa jednak główny księgowy wraz z zespołem. Komórki merytoryczne mogą zgłaszać uwagi związane z dodatkowymi przekrojami analitycznymi, ich sugestie nie są jednak zawsze uwzględniane. W zakresie zmian dotyczących zmniejszenia zaplanowanych w ewidencji kont ze strony komórek merytorycznych rozstrzygnięcie następuje na poziomie najwyższego kierownictwa. Obowiązek informacyjny leży po stronie działu księgowości, więc usunięcie niektórych przekrojów analitycznych może być dla działu znaczącym utrudnieniem.
Podstawą projektowania ewidencji analitycznej niezbędnej dla zadaniowego układu sprawozdawczości jest lista zadań realizowanych w ramach działalności konkretnej jednostki. Ewidencja „zadaniowa” wymusza (choć brak w tym zakresie formalnych wymogów) zastosowanie dodatkowych kont analitycznych na kontach rozrachunkowych, kosztowych i przychodowych. Należy również rozważyć możliwość zmodyfikowania i wykorzystania kont zespołu 5 — Koszty według typów działalności i ich rozliczenie. Przepisy dotyczące rachunkowości budżetowej przewidują również możliwość ewidencji budżetu zadaniowego wyłącznie w formie pozabilansowej. W najbliższym czasie należy jednak spodziewać się formalnych rozwiązań, które ograniczą dowolność w zakresie ewidencji księgowej budżetu zadaniowego.
Ewidencja księgowa wymusza przede wszystkim właściwą dekretację księgową, czyli wskazanie, do którego celu – zadania lub podzadania – dany koszt lub wydatek ma być przypisany. Wewnętrzne zasady rachunkowości ustalane są przez zarząd na wniosek głównego księgowego. Każdy dokument przed zapisem w księgach rachunkowych jednostki poddawany jest podwójnej kontroli. Pierwszym rodzajem jest kontrola merytoryczna, która przypisana jest komórkom merytorycznym. Komórki te potwierdzają wykonanie zadania lub działania, na które otrzymano fakturę lub inny dokument. Po stronie pracowników komórek finansowo-księgowych leży kontrola formalno-rachunkowa. Ten rodzaj kontroli przewiduje sprawdzenie prawidłowości kwot, danych identyfikacyjnych oraz prawidłowości przeprowadzonej dekretacji (czy wskazane zostało prawidłowe konto i czy osoba podpisująca dekretację jest do tej czynności uprawniona). Po stronie pracowników komórek księgowości leży też obowiązek niezwłocznego informowania o przekroczeniu planu wydatków i wszelkich innych nieprawidłowościach.
Kontrola oraz ocena realizacji zadań i trafności mierników
Kontrola i ocena przyjętych mierników jest problemem o największym ciężarze gatunkowym w całym procesie. Pierwszą czynnością na tym etapie powinno być sprawdzenie, czy wszystkie zaplanowane zadania zrealizowane zostały w całości. W przypadku braku pełnej realizacji należy niezwłocznie ustalić przyczynę takiego stanu rzeczy. Następnie sprawdzane jest wykonanie z uwzględnieniem mierników. W przypadku mierników kosztowych należy sprawdzić, czy faktyczny koszt jednostkowy mieści się w pułapie zaplanowanego miernika. W przypadku mierników liczbowych sprawdzane jest, czy wykonana liczba przekracza minimalny pułap w planowanym mierniku (np. miernik planowany przewidywał aktywizację 10 bezrobotnych, a faktycznie zaktywizowano 12 itp.).
Ważnym czynnikiem kontrolnym jest też kontrola trafności wybranych mierników. W dwóch skrajnych przypadkach należy rozważyć możliwość zmiany mierników zastosowanych w budżetowaniu zadaniowym. W sytuacji, gdy raport z wykonania poszczególnych zadań wykazuje idealne wręcz spełnienie wszystkich wymogów, nie należy przyjmować takich wyników z nadmiernym optymizmem. Może to bowiem wynikać ze źle dobranych wskaźników pomiaru i w takim wypadku należy niezwłocznie zrewidować podejście i ustalić nowe wskaźniki. Analogicznie należy postąpić w przypadku, gdy wszystkie wskaźniki będą pokazywać negatywny wynik. Może to oczywiście wynikać z niewłaściwej realizacji wszystkich procesów, ale równie dobrze może to być podstawą do zmiany wskaźników.
Podsumowanie
Budżetowanie zadaniowe jest nowym procesem w praktyce sektora finansów publicznych. Zasady przygotowania i organizacji będą w najbliższych latach ewoluować w celu ustalenia rozwiązania optymalnego. Należy pamiętać, że proces budżetowania to wyłącznie odmienny układ planowania przydzielania i wydatkowania środków przekazywanych na realizację zadań statutowych jednostek oraz działań zleconych przez odrębne ustawy. Nie należy się spodziewać, że wprowadzenie budżetu odmieni znacząco działalność poszczególnych komórek merytorycznych, gdyż komórki te muszą zajmować się przede wszystkim swoją podstawową działalnością (np. zadaniami z zakresu opieki społecznej lub obronności kraju). Najważniejsze zadania w procesie budżetowania zadaniowego przypisane są do komórek księgowości, komórek finansowych oraz ścisłego kierownictwa jednostek. Nie oznacza to, że komórki merytoryczne nie mają żadnych obowiązków związanych z procesem budżetowania zadaniowego. Podobnie jak w zakresie organizacji rachunkowości minimalne zadania w zakresie księgowości występują we wszystkich komórkach funkcjonalnych jednostki, tak występują one również w procesie budżetowania zadaniowego.
